Zákon o právu na digitální služby a o změně některých zákonů

25. 2. 2019

Již v posledním loňském čísle jsme čtenáře informovali o přípravě návrhu zákona o právu na digitální služby a o změně některých zákonů. Tak jak jsme očekávali, vyvolala tato informace velký zájem a řadu otázek. Využili jsme možnosti a požádali o podrobnější představení tohoto záměru toho nejpovolanějšího, jednoho z duchovních otců českého eGovernmentu, iniciátora myšlenky vzniku zákona a spoluautora tohoto návrhu prezidenta ICT Unie Mgr. Zdeňka Zajíčka.

Zdeněk Zajíček

Řada otázek směřuje k tomu, proč tento návrh vlastně vzniká a kdo se na jeho přípravě podílí?: Omlouvám se, že začnu poněkud zeširoka. V září 2017 jsme spolu s Asociací krajů ČR uvedli v život Iniciativu 202020. Signatáři iniciativy totiž dospěli k názoru, že stát nevěnuje potřebnou energii další etapě digitalizace, která může napomoci zvýšit konkurenceschopnost občanů, podnikatelů i státu samotného nejen na tuzemském trhu, ale na trzích evropských i světových. Proto vznikla Iniciativa 202020, která si dala primárně za cíl napomoci odpovědným úřadům zlepšit postavení České republiky ve srovnání s ostatními zeměmi v oblasti digitalizace veřejné správy. Zřízení Iniciativy se ukázalo jako správná cesta. První důležitý úkol, který jsme obdrželi od státu, jsme úspěšně splnili. Ve spolupráci s Vysokou školou ekonomickou v Praze se nám podařilo zmapovat 700 digitálních služeb státu a 120 služeb krajů a provést jejich členění podle definované klasifikace. Praktickým ověřením každé z nich, jsme identifikovali jejich nedostatky, zejména neexistenci standardů a pravidel pro jejich tvorbu, neexistenci jejich sdílení a nízkou míru zpřístupnění těchto služeb občanům. Bohužel, ani výstupy z této aktivity nebyly, přes různé politické deklarace o podpoře, státem jakkoliv dále využity a rozpracovány.
Mohlo by se ale říct, že hlavní cíl iniciativy byl naplněn a mohla by tak ve své aktivitě končit…: Jak již to v životě bývá, práce na zmapování digitálních služeb odkryla mnohem složitější a náročnější úkol. Ukázalo se, že kromě malé koordinace mezi úřady a nízké schopnosti úspěšně nabídnout digitální služby občanům, existuje mnohem výraznější blok, který brání úspěšnější digitalizaci nejen veřejné správy, ale celé společnosti. Touto negativní překážkou je chybějící či zastaralá legislativa, která je ve skutečností pravou příčinou nízkého využívání možností, které digitalizace přináší. Přes negativní zkušenosti se Iniciativa 202020 rozhodla pokračovat ve snaze něco v digitalizaci veřejné správy zlepšit. Rozhodli jsme se identifikovat zákony, které nejvíce brání plošnému a úspěšnějšímu procesu digitalizace. Nejdříve jsme takto identifikovali 24 zákonů a v rámci nich více než 160 ustanovení, které by bylo vhodné novelizovat. Samozřejmě, že to není konečný výčet. Odstranění všech, dnes již z pohledu digitalizace přežitých zákonů, bude trvat ještě několik let. Nebylo a není naší ambicí plošně nahrazovat odpovědné veřejné instituce při plošné modernizaci legislativy a ani samozřejmě není v našich silách postihnout všechny nutné změny. Proto jsme se nakonec soustředili na přípravu alespoň návrhů změn zákonů, které vytvářejí základní legislativní rámec pro eGovernment. V průběhu prací jsme však zjistili, že samotné změny těchto zákonů ke skutečně systémové podpoře dalšího skokového rozvoje přístupu k digitálním službám nestačí. Analýzy a diskuze potvrdily, že chceme-li skutečně skokovou a zásadní změnu v používání digitálních služeb občany a podnikateli, je nezbytné posílit práva občanů na digitální služby a nastavit právo se poskytnutí digitálních služeb domáhat i u soudu. Již dnes by totiž podle zákonů mělo být poskytování digitálních služeb ze strany veřejné správy úspěšnější, než tomu je, což je také nejčastějším argumentem úředníků, proč je náš návrh zbytečný. Zákony již spoustu povinností úřadům skutečně stanovují, ale nejsou vymahatelné a ani neexistuje způsob, jak sankcionovat jejich nedodržení. A to nenapravíme dalšími změnami stejných zákonů. Řešením je vytvořit tlak na státní instituce ze strany uživatelů digitálních služeb, tedy občanů, a to právě posílením jejich práv a možností se těchto práv domáhat i u soudů.
Co by tedy měl tento návrh přinést?: Zásadní změnu ve vztahu mezi občanem a státem. Veřejná správa bude transformována směrem ke klientsky orientovaným službám. Dojde k posílení role občana. Vhodná digitalizace umožní odstranit nadbytečnou a neodůvodnitelnou administrativní zátěž občanů, usnadní interní procesy veřejné správy a zároveň zvýší významně transparentnost veřejné správy. Přitom je třeba připomenout, že se nejedná o žádnou revoluční novinku. To, co navrhujeme, je jen naplněním a dokončením původní strategie Smart Administration a architektury českého eGovernmentu z let 2006–2010.
Chápu to tedy tak, že zákon o právech vlastně řeší jen práva občanů a nikoliv povinnosti úřadů?: Přesně tak. Je to vlastně zrcadlové promítnutí práv občanů proti povinnostem, které mají úřady stanoveny v jednotlivých zákonech, aby mohly práva občanů naplnit. A v klientském přístupu se mají obě strany této mince potkávat. Stát však dosud nebyl schopen občanům zpřístupnit jednoduchý nástroj, kde by na jednom místě všechna svá práv a povinnosti mohl „vidět“. A i to má přinést návrh zákona.
Součástí návrhu jsou však i změny některých existujících zákonů. Jaká je Vaše ambice v této změnové části a čeho chcete docílit?: Víte, tato část je samozřejmě předmětem velké diskuze. Jak jsem již uvedl, nebylo a není naším cílem modernizovat celý právní řád. To je podle svěřených kompetencí odpovědností konkrétních ministerstev. My jsme se jen pokusili upravit ty zákony, které tvoří základní rámec eGovernmentu a které jsme shodou okolností kdysi vytvářeli na straně státu. Je velkým paradoxem, že řada návrhů obsažených ve změnové části návrhu zákona jsme do návrhu zapracovali na základě požadavků odpovědných ministerstev. Gestorů zákonů, kteří mohli dosud kdykoliv tyto změny zákonů sami zpracovat a předložit. Zůstává otázkou, proč tak neučinili a proč nás za to dnes dokonce kritizují. Naší snahou je vytvořit jen takové změny, které jsou pro funkčnost celého návrhu nezbytné. Chceme-li například garantovat občanům právo na informace o tom, jaká data o nich stát vede a k jakému účelu je využívá, stejně jako právo na informaci o aktuálnosti těchto dat, potřebujeme mít k tomu bezpečný a garantovaný komunikační kanál. A k čemu jsme vybudovali za velké veřejné peníze informační systém datových schránek, když jej neumíme nebo nechceme zpřístupnit zadarmo každému občanovi? Ne jako povinnost, ale jako právo je využívat. K čemu jsme stavěli systém základních registrů a připojili k nim více než 5,5 tisíce informačních systémů veřejné správy, když nechceme sdílet v nich vedená data? Myslíte si, že je dále obhajitelné, vydávat ročně na jejich provoz ze státního rozpočtu přes 8 mld. Kč a přitom stále všechno musí opakovaně dokladovat a prokazovat občan? To je tedy naše ambice. Změnit jen to, co v této fázi nezbytně nutně potřebujeme k dokončení toho, co již dávno mělo být dokončeno a mělo sloužit občanům. A opět nejde o žádné novinky. Obdobný návrh byl na MV připraven již v roce 2012, neboť se jedná o naplnění původních cílů českého eGovernmentu.
Hodně otázek se týká Katalogu služeb orgánu veřejné moci. Co má být vlastně jeho obsahem a k čemu má sloužit?: Katalog služeb vznikl až jako výstup diskuze s poslanci a dalšími odborníky, ale je pravda, že se jedná o zcela zásadní téma. Poprvé v historii by totiž měl mít každý občan k dispozici prostřednictvím Katalogu služeb orgánů veřejné moci přehled o všech službách, které mu poskytuje podle platné právní úpravy veřejná správa a na jaké má „de jure“ právo. Katalog bude obsahovat všechny služby bez rozdílu, zda jsou poskytovány fyzicky, asistovaně na Czech Pointech nebo digitálně. Základem pro tvorbu katalogu jsou agendy, agendové role, činnostní role a úkony vykonávané v dané agendě ohlášené v Registru práv a povinnosti. Všechny orgány veřejné moci si v rámci přípravy Katalogu také mohou provést revizi svých vlastních povinností dle jednotlivých zákonů a v některých případech může dojít i k zásadní optimalizaci procesu výkonu dané agendy a samotné právní úpravy. Katalog také bude základem pro další etapy digitalizace veřejné správy. Ty agendy, které nebyly dosud částečně či úplně digitalizovány budou na základě vládního technického plánu přechodu na digitální služby postupně v následujících 4 letech po vzniku katalogu digitalizovány. Je překvapující, že i vznik katalogu považují některá ministerstva za nerealizovatelný, neboť možná řadu činnosti vykonávají bez konkrétního zákonného zmocnění jen na základě hesla: „tak se to tu dělá už od nepaměti“.
V posledních dnech jsem zaznamenal kritiku některých úřadů, že tento návrh je zcela zbytečný a hlavně, že nebyl připraven standardním legislativním procesem. Jak tuto kritiku vnímáte vy?: Samozřejmě, že si uvědomujeme neobvyklost procesu přípravy a svým způsobem kritiky zvoleného postupu chápeme, ale není to první příklad v poslední době. Navíc tento postup je zcela v souladu se zákonem, protože poslanci jsou obdařeni legislativní iniciativou, tedy mohou navrhovat zákony. Obdobně jako v našem případě přistoupili k řešení dlouhodobého problému poslanci i v případě přípravy a projednávání návrhu změny zákona o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací. I zde cítili poslanci odpovědnost za nápravu řadu let neřešeného problému při výstavbě strategických staveb státu a i zde se jednalo o změny, které nebyly v souladu s názory odpovědných ministerstev. Tyto příklady totiž bohužel dokladují realitu, kdy odpovědné úřady nemají snahu nebo odvahu přistoupit k zásadním změnám ve své činnosti. Ale bez těchto změn ke zlepšení podmínek života u nás a tím i zvýšení konkurenceschopnosti nelze dosáhnout. A to je i příklad jakékoliv další etapy digitalizace ve veřejné správě. Ani zde nelze logicky očekávat aktivní a moderní přístup úřadů k tomu změnit sama sebe. Snahu přetransformovat se z vrchnostenské správy na klientsky orientovanou veřejnou službu. Tuto změnu, stejně jako třeba u zmiňovaných strategických dopravních staveb, musí iniciovat a prosadit politici s přímým mandátem od občanů, tedy zákonodárci. Přes zdánlivou neobvyklost, jsou v případě některých zásadních celospolečenských změn, nezbytné i poslanecké návrhy.
Určitě jste řešili o otázky spojené s financováním takové změny. Neohrožují finanční dopady možnou realizovatelnost celého konceptu?: Autorský tým věnoval zpracování Zprávy o hodnocení dopadů této regulace velkou péči. Abychom zajistili objektivnost vyčíslených nákladů a přínosů, požádali jsme o vypracování této zprávy renomované odborníky ze společnosti EEIP, kteří se nejen podíleli na zavádění RIA hodnocení v ČR, ale také pro stát vypracovali řadu zpráv o hodnocení dopadech regulace pro řadu jiných návrhů zákonů a jsou respektovanou autoritou v oboru. Náklady, které byly takto identifikovány, vycházejí z kvalifikovaných odhadů významných dodavatelů služeb a produktů ICT veřejné správě, postavených na dosud skutečně vynaložených finančních prostředků a cen běžných v ICT ve veřejné správě. Stát totiž bohužel nedisponuje nezpochybnitelnými daty, která by bylo možné pro přesné vyčíslení nákladů využít. Financování digitalizace totiž není řešeno centrálně, ale individuálními resortními řešeními. K dispozici jsou pouze souhrnná data Ministerstva financí o výdajích státního rozpočtu na oblast ICT. I tato byla využita. Porovnáním každoročně vynaložených prostředků veřejných výdajů na oblast ICT s námi uvedenými finančními dopady realizace návrhu zákona jsme zásadně přesvědčeni o převyšujících přínosech. Nezbytné náklady nepřevyšují ani čtvrtinu každoročně vynaložených prostředků státního rozpočtu na oblast ICT. Další otázku vyvolává to, které náklady jsou vyvolány skutečně tímto návrhem nebo zda se jedná o návrhy, které buď již měl stát vynaložit, nebo které bude muset vynaložit i v případě odmítnutí tohoto návrhu zákona. Po důkladné analýze a na základě podrobných znalostí financování ICT v jednotlivých resortech jsme přesvědčeni, že náklady přímo vyvolané návrhem zákona by neměly překročit částku v řádech několika 100 milionů Kč.
Vnímají to takto i poslanci a podařilo se nalézt pro takou cestu podpory poslaneckých klubů?: Ano. Musím s potěšením říct, že navrhované řešení má podporu všech poslaneckých klubů napříč politickým spektrem, návrh má také podporu předsedy vlády a vládního zmocněnce pro digitalizaci a IT. Poslanci si totiž velice dobře uvědomují význam a přínos digitalizace jak pro občany, podnikatele tak i pro samotnou veřejnou správu. Stejně jako si uvědomují svoji zodpovědnost vůči svým voličům. A také všechny parlamentní strany mají ve svých programech digitalizaci jako jednu z priorit. Všichni, kteří se na přípravě zákona podíleli, podporu poslanců napříč politickým spektrem i aktivní podíl na přípravě návrhu velmi oceňují. Jsme přesvědčeni, že tuto skutečnost ocení i voliči jednotlivých stran. Návrh totiž není ani „pravý“, ani „levý“, ale má zlepšit podmínky života všem občanům, kteří budou chtít digitálně se státem komunikovat.
Znamená to, že tento zákon nenařizuje jako jedinou možnost digitální formu? Bude si tedy občan moci i nadále zvolit, jak se státem komunikovat?: Samozřejmě. To je jedna z nosných premis tohoto návrhu. Proto se návrh jmenuje o právu na digitální služby. Není to povinnost, ale právo občanů. Je to připravováno pro ty občany, kteří jsou připraveni, schopni a ochotni komunikovat digitálně a využívat digitální služby státu. Více než 75 % občanů nakupuje on-line, využívá služeb eCommerce a zhruba 4 mil. občanů používá internetové bankovnictví. To je skupina obyvatel, kteří očekávají stejný přístup i ke službám státu. Samozřejmě však respektujeme i ty občany, kteří nechtějí nebo nemohou komunikovat digitálně a zachováváme jim i možnost docházet na úřad fyzicky, komunikovat listinou formou, či využívat asistované služby kontaktních míst veřejné správy Czech POINT.
A jaký je teď aktuální stav přípravy a projednávání? ¨: Aktuálně probíhá projednání připomínek uplatněných k návrhu členy Rady vlády pro informační společnost a také probíhá diskuze s poslanci k změnové části zákona. V rámci neoficiálního připomínkového řízení bylo 15 ministerstvy a ostatními správními úřady uplatněno k návrhu 804 připomínek. Z toho zhruba polovina k samotnému návrhu zákona o právu na digitální služby a druhá polovina ke změnové části. Zhruba polovina z připomínek má charakter zásadní připomínky. Téměř 100 připomínek směřuje proti samotné podstatě a cílům zákona a odmítá je. Ostatní jsou konstruktivní ve snaze zkvalitnit návrh a týkají se konkrétních ustanovení zákona. Aktuálně probíhá projednání uplatněných připomínek s připomínkovými místy. Po dohodě s experty poslaneckých klubů zajišťuje vypořádání připomínek renomovaní odborníci na legislativu a spoluautoři návrhu Mgr. František Korbel, partner AK Havel a partneři, a Ph.D a JUDr. Josef Donát, LL.M., CIPP/E partner AK Rowan, a další renomovaní odborníci na veřejné právo z obou advokátních kanceláří.
Co se stane dál?: Po vypořádání připomínek a dopracování návrhu zákona dle akceptovaných připomínek se uskuteční další jednání expertní skupiny Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj PSP ČR. Podle dosavadních dohod by následně měl být návrh předložen do legislativního procesu jako poslanecký návrh s podporou napříč politickým spektrem. A dál již vše bude probíhat standardně jako u každého jiného poslaneckého návrhu. Tedy návrh bude předložen předsedovi Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, který jej postoupí Organizačnímu výboru PSP a všem poslancům a poslaneckým klubům. Zároveň návrh postoupí vládě k vyjádření stanoviska vlády, která na to bude mít 30 dní. Organizační výbor Sněmovny navrhne zpravodaje návrhu pro první čtení a navrhne, kterému výborů má Sněmovna přikázat v prvním čtení. Následně klasický schvalovací proces v obou komorách Parlamentu a v případě schválení pak předložení návrhu k podpisu prezidentovi republiky a zveřejnění ve Sbírce zákonů. Ale to je ještě trochu daleko. Teď se soustředíme na projednání připomínek a na nalezení maximální shody s dotčenými resorty. Před námi je stále ještě hodně práce, ale věříme, že bude korunována úspěchem všech, kteří najdou odvahu a takový revoluční zákon schválí. Jen tak se totiž můžeme pokusit skočit mezi lídry eGovernmentu v Evropě, ale hlavně skokově zlepšit a rozšířit nabídku digitálních služeb státu pro naše občany.

Děkuji za rozhovor.

Prokop Konopa