Zákon o svobodě informací
Michael Žantovský, senátor a Oldřich Kužílek, autoři zákona
Aktuální situace
Přijetí zákona o svobodě informací se blíží. Boj za něj, který dosud není zdaleka vyhraný, trvá více než dva roky. Téma zákona má neobvyklou schopnost vyvolávat série optických klamů a velké oči strachu. Popouzí doslova kdekoho.
V těchto dnech zákon prochází projednáváním v Senátu. Ve chvíli, kdy vzniká tento text, není jasné, jak dopadne. Zda Senát pouze zkoriguje chybu, které se dopustila Poslanecká sněmovna, a ta tuto opravu bez problému přijme, anebo zda Senát k této nutné korekci přidá příliš mnoho svých změn, takže sněmovna se bude cítit nucena buď všechny změny odmítnout a potvrdit původní znění včetně chyby (a tu řešit například rychlou krátkou novelou), anebo se tak úplně vychýlí rovnováha politické vůle zákon přijmout a sněmovna ho nepodpoří vůbec.
Základní charakteristika toho, co zákon přináší
Zákon sám nepřináší žádnou novinku, je jen návodem na její použití. Novinka totiž už nastala v roce 1991 přijetím Listiny základních práv a svobod (článek 17). Zároveň jsme k ní zavázáni i mezinárodně. Jenomže to nikdo nebral moc vážně a úřady dosud práva občanů hromadně porušovaly, soudy nebyly schopny chování exekutivy korigovat. To je smutný fakt.
Uvedenou novinkou a základním principem svobody informací je tzv. publicita veřejné správy, která střídá po staletí zavedený princip diskrétnosti veřejné správy. Zatímco do roku 1991 tedy platilo: poskytne se jen ta informace z veřejné správy, na níž má žadatel konkrétní právně formulovaný nárok (např. jako účastník správního řízení), po tomto roce platí: poskytne se vše, pouze s tou výjimkou, k níž dává oprávnění konkrétní zákonné ustanovení (např. ochrana osobních údajů).
Základní principy zákona
Základní principy jsou:
- Na informace má nárok každý, bez ohledu na důvod své žádosti.
- Úřady poskytují informace, které mají k disposici (tedy nejen ty, které vypovídají o jejich činnosti).
- Žádost musí být vyřízena co nejdříve.
- Odepření informace musí být konkrétně odůvodněné.
- Odepření části informace není důvodem k odepření zbylé části informace.
- Proti odepření musí být možnost se odvolat, vposledku musí být rozhodnutí přezkoumatelné soudem.
- Poplatek za poskytnutí informace nesmí být nepřiměřený.
Zákon se skládá v podstatě z šesti standardních "modulů", obvyklých v obdobných úpravách v zahraničí:
- Kdo spadá pod tento princip (definice povinných subjektů),
- Informace, patřící do automatické informační povinnosti (úřady je musejí zveřejňovat, i když se na ně nedotázal konkrétní žadatel),
- Které informace a za jakých podmínek lze omezit či odepřít,
- Postup při žádosti o informaci,
- Opravné prostředky pro případ, kdy žádosti úřad nevyhověl, a konečně
- Výroční zpráva o poskytování informací.
Relativně nejnovějším prvkem v zákonodárství ke "svobodě informací" je "internetový doplněk". Stanoví, který okruh informací je třeba zveřejňovat elektronicky.
Kontext právního řádu
V právním řádu České republiky chybí obecný právní předpis, který by realizoval čl. 17, odst. 1, 2, 4 a 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle nichž je právo na informace zaručeno, každý má právo informace svobodně vyhledávat a šířit, kromě případů stanovených zákonem, a státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti.
V době, která se často nazývá informačním věkem, je naplnění ústavního práva na informace, které mají k dispozici státní orgány a orgány územní samosprávy klíčovým prvkem vztahu mezi státem a občanem. Tajnůstkářství úřadů vede k neprůhlednému stylu vládnutí stejně jako k chybným rozhodnutím. Nadměrné utajování nepříznivě ovlivňuje důvěru veřejnosti v politiku. Svoboda informací je tak nezbytným nástrojem veřejné kontroly a otevřenosti vlády.
Zákony upravující naplnění práva veřejnosti na informace a povinnosti státu tyto informace poskytovat, často nazývané Zákon o svobodě informací, se postupně stávají součástí legislativy všech vyspělých zemí. Ve Švédsku je toto právo zakotveno už od 18. století, americký Zákon o svobodě informací (Freedom of Information Act) se datuje z roku 1966, francouzský z roku 1978, kanadský, australský a novozélandský z roku 1982 a holandský z roku 1991.
Současný právní stav v České republice komplexní úpravu práva na informace a povinnosti státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat informace neobsahuje. Řada předpisů upravuje pouze dílčí aspekty zpřístupňování informací pro jednotlivé více či méně úzce vymezené oblasti. Vedle těchto předpisů existuje řada právních předpisů, které naopak přístup občanů k informacím omezují anebo zcela vylučují.
Předpokládaný způsob používání zákona
Jednoduchost
Zákon je koncipován tak, aby především nebránil hladkému, vstřícnému a nebyrokratickému poskytování informací. Tam, kde se již dnes informace bez problémů poskytují, by nemělo dojít ke zvláštní změně. Pro poskytnutí jednoduchých informací ústní či písemnou formou se nevyžaduje žádné protokolování. Jediným požadavkem je vést takový způsob záznamů o poskytnutých informacích (např. postačí pouze registrovat počty poskytnutých informací - dělat si čárky, který umožní ve výroční zprávě vyjádřit základní objem poskytovaných informací. Na dobrovolnosti úřadů zůstává, zda tento objem vyjádří strukturovaně či s dalšími aspekty.
Procedura
Procedura se zavádí pouze tehdy, kdy je žádost o informaci podána písemně. Dá se odhadnout, že to bude menšina případů. Půjde o situace, kdy žadateli významně záleží na informaci, kdy ji chce jednoznačně určit, anebo také tehdy, kdy se samotný úřad bude chtít ochránit před nejasnou situací (třeba při rozsáhlé nebo zjevně kverulantské žádosti).
Při rozhodnutí, které informace musejí být na žádost poskytnuty, se úřadům dávají mnohem přesnější vodítka a mantinely, než tomu bylo dosud, kdy musely postupovat jen podle obecného znění článku 17 Listiny. Je zřejmé, že toto zpřesnění zdánlivě vyvolá pocit vyšší komplikovanosti a pocitu úředníků, že nyní musejí vyhodnotit mnohem více aspektů, než dříve. To je však optický klam, daný tím, že již platné požadavky, vznášející se rozptýleně v právním řádu, jsou najednou shrnuty do několik a paragrafů na jednom místě. Dodnes se tato kriteria vyhodnocovala také, jenomže často ne zcela vědomě a spíše intuitivně.
Zákon ponechává úřadům také určitou volnost odepření informací ve vymezeném okruhu: jde o informace teprve vznikající, čistě interní. Zde však bude rozumné opět omezovat jen skutečně to nejnutnější, protože otevřenost se většinou vyplatí ve všech směrech.
Důležitý je princip, podle kterého každé omezení práva na informace probíhá: je třeba vyloučit z požadované informace pouze a jedině ty detaily a části, které lze odůvodněně na základě zákona odepřít, a zbylou část informace je třeba vždy poskytnout. Nelze tedy odepřít například desetistránkový dokument jen proto, že v jednom odstavci jsou osobní údaje či obchodní tajemství. Je nutno tyto chráněné údaje vyloučit (začernit, vypustit) a zbytek se musí poskytnout. Zároveň při jakémkoliv omezení poskytnuté informace je nutno přidat tzv. doprovodnou informaci, tedy sdělit, jaká část a proč byla vyloučena.
Postup podání žádosti, její vyřízení a odvolání se neřídí správním řádem, ale je zvlášť popsáno. Použít správní řízení zde není ani možné ani správné, protože poskytování informací je principiálně jiný proces a jiný vztah mezi občanem a úřadem, než běžné správní řízení, které rozhoduje ve věci, tedy pokaždé provádí věcné hodnocení. Poskytnutí informací by však skoro vždy mělo spočívat jen v poskytnutí toho, co již je hotovo a je k disposici bez úsilí (samozřejmě vyjma úsilí na samotné vyhledání a poskytnutí informace). Zatímco ve správním řízení je úřad partnerem, který mění realitu, při poskytnutí informací jde jen o průhlednost veřejné správy, o vztah občana ke státu, k úřadu.
Pokud bude požadována informace rozsáhlá nebo jinak vyžadující více času, je možné lhůtu pro poskytnutí prodloužit.
Hrazení nákladů
Dosud sporným bodem je hrazení nákladů. Ve všech případech je však nutno vyjasnit, že zákon vždy počítá s přirozenou možností, vycházející z praktického života a z dosavadní zkušenosti, že běžné nenáročné informace se poskytují zdarma. Pokud bude nakonec přijata varianta, umožňující vyměřit úhradu nákladů nejen za kopie, ale i za přípravu informace (tj. za práci úředníka), má být tato možnost využívána výhradně jako výjimečný nástroj regulace a ochrany před nepřiměřeným zatížením úřadu.
Předpokládané náklady
Dosavadní zkušenost s rozptýlenou právní úpravou z posledních let (především se zákonem o posuzování vlivů činnosti na životní prostředí, zákonem o ochraně přírody a krajiny, a zákonem o poskytování informací o životním prostředí) je taková, že nedochází k téměř žádnému zvyšování počtu pracovníků ani rozpočtových prostředků. Přitom zájem o získávání specifických informací z oblasti životního prostředí lze považovat za nadprůměrný. K nadměrnému zatížení subjektů poskytujících informace nedošlo i přes to, že poskytování informací o životním prostředí podle uvedených zákonů není téměř chráněno proti zneužívání, například obstrukčními žádostmi.
Návrh zákona dává povinným subjektům možnost zabránit přetížení také zveřejněním nejčastěji požadovaných informací na internetu, popř. i jiným způsobem. Zveřejnění těchto informací např. na internetu je možné využívat přiměřeným komerčním způsobem, takže tím budou náklady pokryty.
Výroční zpráva
Novou povinností pro všechny povinné subjekty je výroční zpráva. Zákon ji však zcela záměrně neformuluje nijak detailně. Požaduje výslovně především údaje, svědčící o sporech při poskytování informací, aby po čase bylo možné činit celospolečenské závěry o oblasti svobody informací. Za povšimnutí stojí, že zákon jako jeden z mála v mezinárodním srovnání nenařizuje žádnou byrokratickou povinnost, jak s výroční zprávou naložit. Jediným požadavkem je její zveřejnění. Tato myšlenka počítá se zájmem médií a občanských iniciativ, které takto samy, bez nákladů státu, vyhodnotí nejbolavější místa a označí je.
Internet
V zákoně se vůbec poprvé v právním řádu objevuje fenomén internetu. Ten také trvale vyvolává dohady a obavy zejména obcí a dalších malých subjektů. Proto je třeba stále vyjasňovat, že internet se v zákoně nikomu neukládá jako povinnost. Nikdo není nucen obstarávat si počítač, modem, ba ani telefon. Internetová technologie vůbec nerozlišuje, kdo je vlastníkem či správcem technického zařízení, pomocí kterého byla určitá informace na internet umístěna. Navíc většina informací, které zákon požaduje zveřejnit, jsou informace společné pro více subjektů. Proto například u obcí je samozřejmé, že devadesát procent požadovaných informací bude na internetu umístěno pro všechny obce společně. Zbylou část v rozsahu zákona, jako například adresu, telefonní spojení, úřední hodiny, strukturu obecního úřadu či odkazy na místní vyhlášky může obec na internet umístit prostě tak, že je v jakékoliv písemné podobě předá správci serveru. Iniciativou Svazu měst a obcí je celý tento objem internetového zveřejňování pro obce již zajištěn, vyzkoušen a funguje zdarma. Teprve bude-li obec chtít něco více nad požadavky zákona, musí si to zajistit ze svých prostředků, ať finančních nebo technických. Navíc zákon požaduje po vládě, aby vydala nařízení, podle kterého by okresní úřady měly obcím při plnění této povinnosti pomoci. Realita by tedy měla být taková, že několikrát za rok starosta obce při své návštěvě okresního úřadu na příslušném odboru upřesní, co z uvedených informací se v obci změnilo. O ostatní by se už neměl starat.
Účinnost
Zákon by měl vstoupit v účinnost prvním lednem 2000. Některé povinnosti, u kterých lze očekávat prvotní rozpaky či problémy, se odsouvají ještě dále. A co je důležité, pro první dva roky zákon počítá s výrazným prodloužením lhůt pro poskytování informací. Úřady tak budou mít opravdu pohodlný prostor, aby tento nový přístup zvládly.